Le vote sur Frontex déterminera également si la Suisse se retire de Schengen

Le 15 mai, nous voterons sur une augmentation de la contribution suisse à l'agence européenne de surveillance des frontières Frontex, tant sur le plan financier que sur celui du personnel. Mais dans le débat, il est toujours question de Schengen. Pouvez-vous expliquer brièvement la relation entre Frontex et Schengen ?

Le nom Frontex désigne l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'UE. Elle fait partie de ce que l'on appelle le droit Schengen. La coopération de la Suisse avec l'UE dans le cadre de Schengen se fonde juridiquement sur l'accord d'association. Cette base juridique est développée et adaptée aux circonstances actuelles ; en l’occurrence, l'augmentation des mouvements migratoires. La dernière adaptation juridique concernant Frontex a eu lieu en 2019. Le nouveau règlement est ce que l'on appelle un développement de l' « acquis de Schengen ». L'acquis de Schengen désigne la situation juridique actuellement en vigueur dans le l’espace Schengen. En bref, cela signifie que l'adoption du nouveau règlement Frontex n'est rien d'autre qu'une reprise juridique par la Suisse dans son ordre juridique des règles de Schengen désormais en vigueur.

Quel est le rapport avec la Suisse ? Nous ne sommes pas du tout membres de l'UE.

La Suisse a conclu l'accord d'association à Schengen avec l'UE en octobre 2004. Cet accord faisait partie des « Bilatérales II ». Le 5 juin 2005, le peuple suisse a approuvé l'accord. La Suisse a ainsi été intégrée à l'ordre juridique de l’espace Schengen. Les piliers de « Schengen » sont la suppression des contrôles systématiques aux frontières intérieures et le renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Europe. Schengen a donc apporté la liberté de voyager et une coopération à la fois efficace et efficiente en matière de sécurité. Bien que la Suisse ne soit pas membre de l'UE, elle est un État associé à Schengen. Dans cet accord de 2004, la Suisse est tenue d'adopter les développements ultérieurs des dispositions de Schengen – exactement de la même manière que tous les autres Etats participants. Ainsi, en ce qui concerne « Schengen », les bases juridiques sont les mêmes dans l'UE et dans les États associés.

La Suisse doit donc reprendre sans commentaire toutes les nouvelles règles de l'UE ?

Les développements de Schengen ne constituent pas une reprise automatique du droit. La Suisse décide à chaque fois, elle-même, si elle reprend ou non un tel développement. Pour les développements qui entraînent des modifications juridiques en Suisse (par exemple dans les lois), c'est le Parlement qui est compétent. Une décision d'adoption par le Parlement est soumise au référendum facultatif, qui a été saisi dans le cas présent.

Que se passerait-il concrètement si la majorité des électeurs suisses votaient NON le 15 mai ?

L'article 7, paragraphe 4, de l'accord d'association stipule que la non-adoption d'un développement entraîne la fin de l'association de la Suisse, à moins que le Conseil mixte ne décide à l'unanimité, dans un délai de 90 jours, de poursuivre l'association de la Suisse à cet accord. Si une telle décision à l’unanimité du Comité mixte n'est pas prise, l'accord prend définitivement fin après 90 jours supplémentaires, c'est-à-dire après 6 mois au total. Et ce, automatiquement. Il n'est plus nécessaire pour cela que la Suisse ou l'UE le dénonce.

Lors de la votation du 15 mai 2022, c'est donc le peuple qui décidera si la Suisse adopte ou non ce nouveau règlement Frontex, et donc si elle quitte ou non Schengen.

Une décision unanime du Comité mixte dans les 90 jours de poursuivre l'association de la Suisse à Schengen, après le refus de notre pays de reprendre le développement de Frontex, est hautement improbable. Schengen n'est pas un menu à la carte. Le système ne fonctionne que dans son ensemble, c'est-à-dire que si tous respectent les mêmes règles. La situation serait encore aggravée par le signal donné qu'un traitement spécial pour un seul membre est possible. Autrement dit, la Suisse ne serait donc plus membre de Schengen, six mois après la notification de la non-reprise du développement de Frontex.

Or, la Suisse a déjà laissé passer plusieurs fois de tels délais de mise en œuvre, et nous sommes toujours dans l'espace Schengen. Qu'est-ce qui est différent cette fois ?

Il est arrivé deux fois jusqu'à présent que le délai de deux ans pour la reprise d'un développement ne puisse pas être respecté. Il s'agissait de quelques jours ou de quelques semaines. L'UE a alors fermé les yeux.

En fait, en raison du délai de deux ans, la Suisse aurait dû mettre en œuvre la décision de Frontex dès novembre 2021. La situation pandémique a rendu cela possible, l’UE ayant accepté le retard en raison de la situation extraordinaire. Toutefois, si le projet Frontex est rejeté par les électeurs suisses le 15 mai, il ne s'agira pas d'un retard, mais d'une situation de non-reprise du développement de l’acquis de Schengen. Conformément à l'accord d'association à Schengen, le Comité mixte dispose, comme nous l'avons dit, de 90 jours pour mettre fin à la procédure. Durant ce court laps de temps, la Suisse n'aurait pas la possibilité de renverser une décision populaire négative. Les accords de Schengen, et donc de Dublin, seraient donc automatiquement dénoncés.

Le professeur Rainer J. Schweizer affirme qu'il ne peut pas y avoir d'exclusion automatique de Schengen et qu'il faudrait plutôt un accord de sortie global à la Brexit. Que pensez-vous de cet argument ?

Je ne suis pas d'accord. Le traité sur l'UE – soit le Traité de Lisbonne, stipule à l'article 50, paragraphe 2, que si un État membre souhaite se retirer de l'UE, il doit conclure un traité sur le retrait et les modalités de ce retrait.

En revanche, l'accord d'association à Schengen ne contient aucune disposition de ce type. Au contraire, il stipule que la non-reprise d'un développement entraîne la fin de l'association de la Suisse, à moins que le Comité mixte ne décide à l'unanimité du contraire dans un délai de 90 jours. En d'autres termes, seul le Comité mixte décide de la poursuite de l'association, après une décision populaire négative de la Suisse. À cela s'ajoute l'obstacle plutôt insurmontable de la nécessaire unanimité des Etats membres pour une telle reconduction.

Il en est ainsi, bien qu'un retrait de la Suisse présenterait des inconvénients tout aussi nombreux et graves pour l'UE.

Monsieur Mohler, en tant qu'ancien professeur de droit de la sécurité et de la police, quelles seraient les conséquences de la disparition de Schengen pour le travail de la police en Suisse ?

Beaucoup de choses : la Suisse deviendrait ce que l'on appelle un « pays tiers ». La situation deviendrait très inconfortable, notamment en matière de lutte contre la criminalité. La coopération policière et judiciaire deviendrait plus compliquée, plus lente, plus lourde et donc plus coûteuse.

Il faut tout d'abord mentionner le système d'information Schengen (SIS). Il s'agit d'une base de données de recherche unique pour tous les pays membres de l'espace Schengen. Les personnes recherchées par les autorités judiciaires ou policières (y compris les personnes disparues, les enfants enlevés ou les témoins), mais aussi les véhicules volés, les armes et les cartes d'identité falsifiées ou perdues y sont signalées. Depuis la Suisse, environ 300 000 demandes sont adressées chaque jour au SIS et aux bases de données associées. Le SIS est l'histoire d'un succès. Sans Schengen, la Suisse n'y aurait plus accès (comme le fait actuellement le Royaume-Uni). Elle serait contrainte de se rabattre sur son système RIPOL, qui est purement national. Pour pouvoir signaler des personnes ou des objets au niveau international, la Suisse n'aurait accès qu'à la base de données d'Interpol. Le système Interpol est certes bon, mais il est plus lent et moins efficace. De plus, les États Schengen ne l'utilisent que lorsque les recherches doivent s'étendre au-delà de l'espace Schengen et qu'il n'y a pas de raison de ne pas recourir à Interpol.

En outre, le système d'information Schengen est en cours de réorganisation et sera relié à différentes bases de données qui étaient auparavant distinctes. Il s'agit notamment du système d'information sur les visas pour tous les visas Schengen, du système de données d'empreintes digitales Eurodac, de la base de données Europol et du nouveau système européen d'information et d'autorisation de voyage (ETIAS). La Suisse n'aurait plus accès à toutes ces bases de données.

Cela signifie que la Suisse deviendrait une zone de repli pour les suspects de crimes graves, y compris de terrorisme, qui sont recherchés dans le SIS. Mais elle deviendrait également une zone de préparation pour les crimes graves dans l'UE. Les alertes ne pourraient plus être transmises à tous aussi rapidement. Et les alertes via le SIS ne nous parviendraient plus non plus. Cela entraînerait un affaiblissement très sensible de la sécurité de notre pays.

Qu'est-ce que cela signifierait exactement pour nous, Suisses, si la Suisse était exclue de l'espace Schengen ?

En plus de la perte de sécurité, il y aurait à nouveau des contrôles à la frontière suisse – dans les deux sens, donc des embouteillages sur les routes, des temps d'attente dans les aéroports, une augmentation considérable du personnel. Il en résulterait également de grandes difficultés pour les dizaines de milliers de frontaliers quotidiens.

La suppression du système d'information sur les visas aurait également de graves conséquences pour le monde des affaires et le tourisme. Les visas pour la Suisse ne seraient plus valables pour l'espace Schengen, et vice-versa. On peut se demander si les visas préexistants pour l'espace Schengen seraient encore acceptés par la Suisse, car leur authenticité et leur validité ne pourraient plus être vérifiées. Le fait est que nous serions traités de la même manière qu'un pays extra-européen. Certes, nous n'aurions toujours pas besoin de visa pour entrer dans l'espace Schengen, mais nous aurions besoin d'une autorisation selon le système ETIAS (système européen d'information et d'autorisation des voyages). Imaginez un peu. Reste à savoir si cela s'appliquerait et serait mis en œuvre pour les ressortissants suisses.

Je suppose également que le programme d'exemption de visa avec les États-Unis devrait prendre fin, car l'une des conditions est un accord avec les États-Unis, qui dépend lui-même de l'accès à la base de données Eurodac.